近年來(lái)，隨著工程總承包模式的推廣，因政策法規(guī)制度不健全導(dǎo)致總承包項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在諸多問(wèn)題。

比如：發(fā)包人資金浪費(fèi)嚴(yán)重，價(jià)款結(jié)算困難，由此造成的工程糾紛。

今天根據(jù)工程項(xiàng)目管理實(shí)踐，對(duì)總承包項(xiàng)目非常關(guān)注，也是項(xiàng)目各方最為關(guān)心的施工圖預(yù)算和竣工結(jié)算兩個(gè)方面來(lái)分析。

由于總承包項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)發(fā)包總價(jià)和投標(biāo)報(bào)價(jià)缺乏編制依據(jù)，不同的總承包項(xiàng)目投標(biāo)會(huì)出現(xiàn)不同的報(bào)價(jià)情況，常見的有五種：

1、報(bào)價(jià)只有一個(gè)總價(jià)，俗稱“一口價(jià)”，沒(méi)有分部分項(xiàng)等費(fèi)用明細(xì)組成；

2、投標(biāo)人只承諾一個(gè)投標(biāo)優(yōu)惠率，按投標(biāo)優(yōu)惠率的大小來(lái)選定中標(biāo)人；

3、投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)依據(jù)自己的初步方案編制清單和報(bào)價(jià)；

4、按招標(biāo)人提供的概算清單進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)；

5、按招標(biāo)人提供的模擬工程量清單進(jìn)行報(bào)價(jià)。

根據(jù)諸多總承包項(xiàng)目實(shí)踐情況來(lái)看，不論承包人采用上述何種方式進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)，承包人中標(biāo)后會(huì)依據(jù)審查通過(guò)的正式設(shè)計(jì)圖紙編制施工圖預(yù)算，此時(shí)編制施工圖預(yù)算的目的主要是三點(diǎn)：

1、是因?yàn)橥稑?biāo)時(shí)沒(méi)有詳細(xì)施工圖紙，中標(biāo)總價(jià)沒(méi)有組成來(lái)源，或者報(bào)價(jià)只有一個(gè)優(yōu)惠率時(shí)，以施工圖清單預(yù)算簽訂補(bǔ)充協(xié)議作為總價(jià)承包合同內(nèi)容的補(bǔ)充；

2、是承包人依據(jù)審查批準(zhǔn)的施工圖進(jìn)行施工，以此編制的施工圖預(yù)算相應(yīng)成為工程造價(jià)、設(shè)計(jì)變更和施工控制的依據(jù)；

3、是不論該工程是否真正按中標(biāo)合同總價(jià)執(zhí)行，承包人都會(huì)以審查批準(zhǔn)的施工圖編制出來(lái)的清單預(yù)算作為變更索賠和竣工結(jié)算的依據(jù)。

我們認(rèn)為，總承包中標(biāo)后再依據(jù)審查通過(guò)的施工圖編制施工圖清單預(yù)算對(duì)發(fā)包方來(lái)說(shuō)已經(jīng)失去意義，此時(shí)編制施工圖清單預(yù)算不是法定程序，不一定就是工程結(jié)算的法定依據(jù)，但可以說(shuō)是承包人利用總承包模式的漏洞給發(fā)包人挖的一個(gè)坑，就等發(fā)包人往坑里跳，理由有以下三點(diǎn)：

1、總承包中標(biāo)后，承包人依據(jù)自行設(shè)計(jì)的施工圖編制的清單預(yù)算，與招標(biāo)前依據(jù)招標(biāo)人提供的設(shè)計(jì)圖紙編制的清單預(yù)算是兩碼事。

招標(biāo)前依據(jù)施工圖紙編制的清單預(yù)算，根據(jù)編制人的不同，其發(fā)揮的作用和效力不同，此時(shí)招標(biāo)人委托編制的清單預(yù)算為招標(biāo)控制價(jià)，作為投標(biāo)人的最高限價(jià)，投標(biāo)人此時(shí)編制的清單預(yù)算為投標(biāo)報(bào)價(jià)，評(píng)標(biāo)定標(biāo)后成為合同價(jià)款結(jié)算的法定依據(jù)。

2、中標(biāo)后編制的施工圖清單預(yù)算編制依據(jù)有失偏頗。

總包中標(biāo)后施工圖紙由承包人設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)方案、結(jié)構(gòu)尺寸、材料設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等，牽涉到工程造價(jià)的諸多因素都由總承包人掌控，即使委托第三方進(jìn)行了所謂的施工圖審查程序，也僅僅是對(duì)設(shè)計(jì)圖紙是否滿足強(qiáng)制性規(guī)范條款和安全要求進(jìn)行審查，對(duì)施工圖設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、合理性、適用性沒(méi)有進(jìn)行價(jià)值工程分析和評(píng)判。

在承包人占據(jù)設(shè)計(jì)技術(shù)有利位置的前提下，發(fā)包人無(wú)法結(jié)合工程實(shí)際需要進(jìn)行比選和決策，中標(biāo)后依據(jù)承包人設(shè)計(jì)圖紙編制施工圖預(yù)算完全是為承包人自身服務(wù)，但承包人往往會(huì)將其作為設(shè)計(jì)變更、工程索賠和竣工結(jié)算最有力的證據(jù)，從而導(dǎo)致業(yè)主EPC總價(jià)合同的美夢(mèng)破滅。

3、中標(biāo)報(bào)價(jià)中錯(cuò)誤的計(jì)價(jià)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在施工圖清單預(yù)算時(shí)無(wú)法糾正。

對(duì)于投標(biāo)人在報(bào)價(jià)時(shí)自行提供初步方案和清單報(bào)價(jià)的類型，承包人為達(dá)到中標(biāo)目的，投標(biāo)人會(huì)采用減少清單工程量、提高綜合單價(jià)的策略報(bào)價(jià)，到施工圖設(shè)計(jì)或竣工時(shí)又按實(shí)際發(fā)生工程量計(jì)算。

對(duì)于招標(biāo)人發(fā)包時(shí)提供了概算量或模擬清單量的投標(biāo)，因評(píng)標(biāo)定標(biāo)缺乏詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，或者評(píng)標(biāo)就是一個(gè)過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致中標(biāo)報(bào)價(jià)中很多不切實(shí)際或者零成本材料設(shè)備價(jià)格被認(rèn)可，到施工圖清單預(yù)算時(shí)對(duì)應(yīng)的材料設(shè)備預(yù)算價(jià)格繼續(xù)執(zhí)行錯(cuò)誤報(bào)價(jià)是將錯(cuò)就錯(cuò)，明知故犯，如果重新按市場(chǎng)價(jià)編制施工圖預(yù)算又違背了按中標(biāo)價(jià)辦理工程結(jié)算的基本原則，左右為難。

建設(shè)工程發(fā)承包實(shí)質(zhì)上是以建設(shè)項(xiàng)目為標(biāo)的物的商品交換，其行為應(yīng)符合市場(chǎng)交易的基本規(guī)則。但是對(duì)總承包項(xiàng)目來(lái)說(shuō)因項(xiàng)目發(fā)包時(shí)工程量不清，發(fā)包總價(jià)和投標(biāo)報(bào)價(jià)缺乏依據(jù)，所謂的承包總價(jià)違背基本的商業(yè)交易規(guī)則，是霧里看花，如夢(mèng)如幻。

從很多總承包項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，因發(fā)包時(shí)沒(méi)有施工圖紙和詳細(xì)的工程量清單，部分總包項(xiàng)目的承包人自行編制的中標(biāo)清單也存在清單漏項(xiàng)、計(jì)價(jià)不合規(guī)等很多問(wèn)題，既然是總價(jià)承包，中標(biāo)總價(jià)的完整性、準(zhǔn)確性理應(yīng)由承包人承擔(dān)，所以國(guó)外的總承包項(xiàng)目一般都約定采用合同總價(jià)支付。

發(fā)改委和住建部2019年5月10日聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）第十四條指出“企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包項(xiàng)目宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。建設(shè)單位和工程總承包單位依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定的工程總承包項(xiàng)目計(jì)價(jià)規(guī)則（尚在征求意見中），在合同中約定工程總承包計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法?！?/span>

根據(jù)住建部征求意見稿和各地相繼出臺(tái)的總承包實(shí)施意見，一方面要求工程總承包應(yīng)采用總價(jià)合同，一方面又規(guī)定不可預(yù)見的地質(zhì)條件變化、政策調(diào)整、物價(jià)上漲等因素由發(fā)包人承擔(dān)，相關(guān)變更價(jià)款允許調(diào)整。

由于總承包項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)合同總價(jià)沒(méi)有分部分項(xiàng)工程明細(xì)組成或組成不清，竣工時(shí)實(shí)際完成工程量到底是否完成合同全部?jī)?nèi)容是霧里看花，含糊不清，直接按合同總價(jià)支付對(duì)發(fā)包人來(lái)說(shuō)存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

承包人心甘情愿的按合同總價(jià)接納工程價(jià)款只能說(shuō)明：

承包人實(shí)際完成的工程量根本就不值合同約定的這個(gè)價(jià)，否則絕對(duì)會(huì)索賠到底，決不罷休。

即使承包商的管理水平有限，但不掙錢是不行的。

中標(biāo)總價(jià)款沒(méi)有詳細(xì)的工程量清單，沒(méi)有詳細(xì)的計(jì)價(jià)取費(fèi)依據(jù)，或者是中標(biāo)總價(jià)為概算工程量報(bào)價(jià)，只要一個(gè)定額子目項(xiàng)發(fā)生變化時(shí)都會(huì)導(dǎo)致合同內(nèi)外的變更價(jià)款無(wú)法進(jìn)行調(diào)整，由此就導(dǎo)致很多總承包項(xiàng)目結(jié)算問(wèn)題突出，糾紛不斷。

承包人在施工時(shí)會(huì)充分利用一切有利條件或創(chuàng)造條件進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，總承包中標(biāo)后設(shè)計(jì)施工均被承包人掌控的情況下，工程變更和索賠都會(huì)以施工圖清單預(yù)算為依據(jù)對(duì)工程價(jià)款進(jìn)行調(diào)整，到最終，總承包項(xiàng)目絕大部分都演變成了按實(shí)際發(fā)生工程量辦理竣工結(jié)算的結(jié)局，總承包的美好夢(mèng)想就此破滅。 

總承包只是一種商業(yè)模式，有其適用的范圍和邊界，只有在整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信的基礎(chǔ)上才能順利推廣。

現(xiàn)在提倡搞總承包，只不過(guò)是想創(chuàng)新一種工程建設(shè)組織方式，并不是說(shuō)傳統(tǒng)的發(fā)包方式就棄之不用，不能為了推廣總承包而總承包。

總承包引進(jìn)三十年間，還存在很多管理和實(shí)施上的問(wèn)題。

建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包人還是要應(yīng)選擇成熟、合適的工程建設(shè)模式，只有這樣才能充分發(fā)揮投資效率，避免造成大的投資浪費(fèi)。